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APPROFONDIMENTI – Canada: partnership pubblico privato per la “casetta sanitaria”

di Enrico M. Andreoli - 10.04.2013 16:50


Enrico M. Andreoli, Giurista sanitario



PPP. Che cosa significa questo acronimo? É la definizione di Public-Private Partnership, vale a dire il ‘partenariato pubblico-privato’ (per il vecchio continente introdotto a livello comunitario attraverso il c.d. “Libro Verde”), una venture contrattuale tra l’autorità pubblica (il Governo di un Paese) ed uno o più operatori economici (imprese private), diffusa a livello oramai globale.

Le PPP rappresentano una forma di cooperazione che mira segnatamente a finanziare, costruire, rinnovare o sfruttare un’infrastruttura o la fornitura di un servizio con assunzione dei rischi sostanziali di carattere appunto finanziario, come accennato, tecnico ed operativo a carico del soggetto privato.

Uno dei settori che maggiormente ricorre all’utilizzo di questo schema è la sanità pubblica. Ed uno dei Paesi che ha adottato il seguente modello è il Canada, il cui impiego ha preso avvio a partire dagli anni 90, seguendo tre differenti fasi.

La first phase prende il via con lo sviluppo di projects locali da parte dei Comuni e delle Province, corrispondenti alle nostre Regioni. La nazione nord-americana, infatti, presenta una struttura federale suddivisa in dieci Provinces e tre Territories dotati di ampia autonomia.

Il secondo stadio ha previsto la nascita di agenzie ad hoc per la competenza specializzata vigilante sul potenziamento dei progetti: la prima nasce nel 1999 nella Provincia dell’Alberta, seguita dalla British Columbia nel 2002, dal Québec nel 2004 e dall’Ontario nel 2006.

Inizia una politica che conduce nel 2009 ad una Agenzia centrale di coordinamento e di gestione di un fondo per le infrastrutture di 1,25 miliardi di dollari canadesi, equivalenti a circa 970 milioni di euro.

L’objectif è quello di coprire dal punto di vista finanziario il 25% dei costi di investimento delle operazioni di PPP, al fine di attivare capitali privati per la realizzazione di 5 miliardi di investimenti complessivi. Il comparto sanitario è uno dei più coinvolti con la venture in oggetto (con il 36% dei progetti, 60 iniziative totali per un costo complessivo di 20,8 miliardi di dollari, 16 miliardi di euro circa). In sintesi è il template di riferimento per la progettazione in sanità. Difatti nel 2011, secondo i dati ufficiali, metà dei nuovi ospedali, a livello nazionale, sono stati realizzati in regime di partenariato (con la particolarità della Provincia dell’Ontario che presenta la quasi totalità).

Ma quali sono gli standard contrattuali nei quali si esplica il PPP? Passiamoli in rassegna.

Innanzitutto vi è il Design-Build (Db), nel quale il privato progetta e costruisce l’opera, basandosi sui c.d. indicatori di performance che vengono forniti dall’amministrazione. Il pagamento di un prezzo fisso viene effettuato durante l’avanzamento dei lavori o al termine dell’edificazione. Una variante è rappresentata dal Build-Finance (Bf), dove l’onere finanziario dell’operatore si esprime durante la costruzione, poiché le payement avviene a prezzo fisso alla consegna dell’opera. Questa prima modalità viene definita “Construction completion payment” o, semplicemente con un termine meno tecnico, “chiavi in mano”.

Tali prime due forme sono state utilizzate principalmente per progettazioni di ristrutturazione, casi nei quali occorre una gestione attenta del cantiere in modo da non interrompere les services sanitaires, poiché proprio in questa situazione avviene sovente una lievitazione dei costi di realizzazione. Vantaggio conseguente è l’adeguatezza del contratto per il contenimento del costo finanziario dell’operazione, in quanto le Province canadesi presentano tassi di indebitamento molto contenuti.

Secondo schema contrattuale è il Design-Build-Finance-Maintain (Dbfm), laddove il privato progetta, finanzia, edifica e inoltre provvede alla manutenzione dell’opera con il pagamento di un c.d. canone di disponibilità.

Infine, a completamento della disamina, il Design-Build-Finance-Maintain-Operate (Dbfmo), in cui il privato diviene responsabile, oltre a tutti i tasks sopracitati, anche della gestione dei servizi c.d. “soft” (mensa, pulizie, etc..).

Un modello più rigido e meno flessibile, definito “all inclusive”; ragione per cui lo Stato canadese ha optato per i modelli più “light” (i primi due riferiti), i quali provocano meno attriti di carattere istituzionale tra le autorità sanitarie locali e i concessionari (più frequenti con il modello Dbfmo).

Nonostante alcune osservazioni avanzate dal General Auditor, corrispondente alla nostra Corte dei Conti, sulla opportunità dei surriferiti strumenti contrattuali, poiché, presentando il Canada una situazione fiscale sufficientemente solida, lo Stato di oltreoceano non avrebbe la necessità di avventurarsi in strade così coraggiose dal punto di vista sperimentale in campo economico, la modalità di collaborazione c.d. “edile-finanziaria” tra le due entità pare essere la via prescelta.

I punti riassuntivi dell’esperienza canadese sono quindi pochi e chiarificatori. La predominanza dei modelli “PPP light” consente di venire incontro alle esigenze di maggior flessibilità degli investimenti sanitari; la necessità di maggior trasparenza delle information per una più corretta valutazione dei rapporti di convenienza; il ruolo svolto dalla task force (a livello “provinciale” per il Canada) per il supporto della strutturazione delle operazioni, la loro gestione e valutazione.

Un’idea e uno sguardo sulle procedure di edificazione e di manutenzione della “petite maison sanitaire” nord-americana può stimolare, con le dovute proporzioni e considerazioni storico-culturali, un’attenta riflessione sulla loro applicazione nella nostra ottica di investimento e progettazione nel mondo della salute. In modo che i rapporti tra pubblico e privato crescano sinergicamente “tra fiori di lillà”, al fine di rafforzare le fondamenta della “casetta sanitaria” italiana.